案例一:

    登記立案制沒有改變行政訴訟時效規(guī)定

一、要旨２０１５年 ５月 １日，新修訂的 《中華人民共和國行政訴訟法》正式實施。新 《行政訴訟法》第五十一條第一款規(guī)定，人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。改變了?《行政訴訟法》第四十二條規(guī)定的審查立案制。實踐一年來，人社系統(tǒng)有諸多疑問，認(rèn)為登記立案制會使大量歷史積案帶入行政審判，加大了人社依法行政難度。為此，我們精選了一個行政訴訟時效的案例，明確新修訂 《行政訴訟法》在推行登記立案制同時，仍堅持行政訴訟的時效規(guī)定。二、案情原告：彭某等 ３９人，某縣某林場退休職工被告：某省人社廳第三人一：某縣人力資源和社會保障局第三人二：某縣企業(yè)養(yǎng)老保險站原告彭某等 ３９人系某縣某林場退休職工，２００３年前按照企業(yè)職工身份辦理退休，享受企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險待遇。彭某等認(rèn)為，某縣某林場屬于企業(yè)化管理事業(yè)單位，本質(zhì)屬事業(yè)單位，其應(yīng)當(dāng)按照事業(yè)單位退休人員享受退休待遇。彭某等人還認(rèn)為某省人社廳在其辦理企業(yè)職工退休上有口頭行政行為，遂以某省人社廳為被告于 ２０１５年 ５月向某區(qū)人民法院提起 — １６— 行政訴訟。某區(qū)人民法院予以立案。經(jīng)法院審理查明，１９９７年國務(wù)院制定 《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，該決定規(guī)定：實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位原則上按照企業(yè)養(yǎng)老保險制度執(zhí)行。１９９７年 ７月 ２８日，某縣人民政府下發(fā)（１９９７）３９號文件，將某縣三個林場單位納入企業(yè)化管理的事業(yè)單位范圍。２００２年，被告原某省勞動保障廳在某縣檢查工作時，認(rèn)為某縣林業(yè)系統(tǒng)在參保時沒有按企業(yè)養(yǎng)老保險政策平衡待遇，口頭責(zé)令原某縣勞動保障局予以糾正。２００３年 ６月，經(jīng)原告所在單位呈報，原某縣勞動保障局重新核定了原告的退休基本養(yǎng)老金，將原來按照事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度執(zhí)行調(diào)整為按照企業(yè)養(yǎng)老保險制度執(zhí)行，核減了基本養(yǎng)老金。從 ２００３年 ６月起，原告即按核減后的數(shù)額領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。２０１３年 ９月 ２６日，第三人某縣企業(yè)養(yǎng)老保險站向被告內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) “養(yǎng)老保險處”致函 《關(guān)于某縣林業(yè)系統(tǒng)參保人員退休職工平衡待遇有關(guān)問題的請示》。被告某省人社廳于 ２０１３年 １０月 ２８日對第三人某縣人力資源和社會保障局作出 《關(guān)于某縣林業(yè)系統(tǒng)參保人員退休職工平衡待遇有關(guān)問題的請示的處理意見》函復(fù) “根據(jù)上述文件規(guī)定，你縣林業(yè)系統(tǒng)所屬單位應(yīng)參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險，自參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險后，執(zhí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險政策，退休人員按企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險辦法計發(fā)基本養(yǎng)老保險金調(diào)整待遇，由企業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金發(fā)放；部分退休人員反映的原按事業(yè)單位核定的待遇與企業(yè)職工基本養(yǎng)老金的差額部分，不屬于企業(yè)養(yǎng)老金保險政策規(guī)定和統(tǒng)籌基金支付范圍，可由單位視經(jīng)濟(jì)情況酌情處理?！币虮缓藴p養(yǎng)老金一事，原告等人多次找某縣相關(guān)部門反映情況，２０１４年 １月 １６日，某縣信訪局組織調(diào)解時，原告才知道被告某省人社廳在 ２００２年作出 “責(zé)令行為”。法院認(rèn)為：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規(guī)定： “公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日其六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日其超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理?！?被告某省人社廳于２００２年作出 “責(zé)令行為”，原告從 ２００３年 ６月起即按核減后的數(shù)額領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，原告于 ２０１５年 ５月才向本院提起行政訴訟，超過了法律規(guī)定的最長起訴期限。據(jù)此，某區(qū)人民法院依法判決：駁回起訴。彭某仍不服一審判決，上訴至某市中級人民法院。經(jīng)審查，某市中級 — １７— 人民法院判決：維持一審判決。三、爭議焦點１、彭某等人的起訴是否超過了行政訴訟時效？２、行政檢查督辦行為是否具有可訴性？四、案例分析（一）庭審辯論焦點在庭審中，原告、被告和第三人對以下兩個問題展開了激烈爭論：１、關(guān)于是否超過訴訟時效的問題。原告認(rèn)為，其不清楚被告和第三人內(nèi)部的行政行為，第三人從退休審批到待遇核定沒有告知原告的起訴權(quán)利，被告雖不是養(yǎng)老金核減這一行政行為的作出者，但其在行政檢查過程中明確指示，責(zé)令第三然改正，第三人作出核減行為的根源是被告，被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)這一責(zé)任。另外，在原告信訪過程中，第三人向被告請示，被告給予了明確答復(fù)，其實質(zhì)是維持了第三人某縣企業(yè)社保站對原告待遇的核減行為，屬于被告的再次確認(rèn)，被告并沒有將該答復(fù)告知原告，應(yīng)當(dāng)將２０１３年 １０月 ２８日作為行政行為計算最長時效 ５年的起算點，也即從 ２０１３年 １０月 ２８日起算，到 ２０１５年 ５月 ７日，沒有超過五年。被告堅持認(rèn)為，在對原告的待遇核定中，被告沒有具體行政行為，本案的時效應(yīng)當(dāng)從 ２００３年核減待遇之日起計算，而不是請示下發(fā)之日起計算，因此，原告的起訴已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法定時效。兩個第三人也堅持此觀點。２、關(guān)于行政檢查督辦行為是否具有可訴性的問題。原告認(rèn)為，被告是其待遇受損的 “罪魁禍?zhǔn)住保嬉艳k理了事業(yè)單位工作人員退休手續(xù)，是被告的例行行政檢查責(zé)令第三人改正才帶來了原告待遇損失的結(jié)果。被告在本案中還扮演了一個重要角色，就是給第三人提供政策依據(jù)，使第三人維持錯誤的養(yǎng)老金核減行為。從整體和宏觀來分析，原告認(rèn)為被告的行政檢查行為帶來的最終結(jié)果是其養(yǎng)老金待遇核減。因此，原告認(rèn)為行政檢查督辦行為有 “責(zé)令改正”并有最終結(jié)果，被告就是具體行政行為的作出者，應(yīng)當(dāng)是本案的適格被告。（二）法院判決及理由法院最終判決，原告起訴超過時效，駁回起訴。法院判決的主要理由：一是，明確被告 ２００２年的行政檢查 “責(zé)令改正”是具體行政行為，但該行為發(fā)生在 ２００２年；二是，第三人對原告養(yǎng)老金待遇核減行為的發(fā)生 — １８— 時間在 ２００３年 ６月。因此，法院認(rèn)為，不管是被告的責(zé)令改正行為，還是第三人的養(yǎng)老金核減行為，時間均已超過十年。按照 《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條 “公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日其六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日其超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定，原告于 ２０１５年 ５月才向法院提起行政訴訟，超過了法律規(guī)定的最長起訴期限。因此，作出了駁回起訴的判決。（三）法理分析對于新修訂的 《行政訴訟法》可能會有一種誤解，登記立案制改變了原有的審查立案制，原有不能立案的案件均能進(jìn)入法院審理，即使是過了訴訟時效的案件同樣能夠進(jìn)入司法實體審查。這是對新修訂的 《行政訴訟法》的一種誤讀。新 《行政訴訟法》修改了立案的有關(guān)規(guī)定，將立案審查改變?yōu)榈怯浟?，對立案只進(jìn)行形式審查。但在以下幾個方面仍堅持了原《行政訴訟法》的規(guī)定：１、受案范圍。雖擴(kuò)大了受案范圍，但對不予受理的案件仍與原規(guī)定一致。２、訴訟時效。雖延長了起訴的時限，但仍堅持了訴訟時效的規(guī)定。３、建立了立案后駁回起訴的行政審判類型制度。經(jīng)審查不符合受案范圍或者起訴時效規(guī)定的，在判決種類上，建立了駁回起訴的判決類型。從上述規(guī)定分析，新修訂的 《行政訴訟法》不是無原則擴(kuò)大受案范圍，摒棄起訴時效規(guī)定，而是將后者與立案制度有機(jī)結(jié)合，建立了一種科學(xué)的司法保護(hù)機(jī)制。本案就屬于此種類型，通過司法審查，能有效說服原告息訪息訴。五、有關(guān)啟示本案帶來的主要啟示：新修訂的 《行政訴訟法》規(guī)定的立案登記制放寬了行政訴訟準(zhǔn)入門檻，但仍受受案范圍、訴訟時效等制度的約束，法院認(rèn)為已過訴訟時效期限的案件，可以不開庭，直接予以駁回。目前，人社行政爭議大量爆發(fā)，可能牽涉行政相對人較長時間的服務(wù)管理，隨意改變原行為會給人社行政管理帶來負(fù)面影響，因此，要正確理解新修訂 《行政訴訟法》的立案登記制本身的含義，及時提出訴訟起訴時效期限等程序性答辯意見，避免敗訴風(fēng)險。