案例二:

    信訪機(jī)構(gòu)的證明行為是具體行政行為嗎？

一、要旨行政機(jī)關(guān)出具的書(shū)面文書(shū)，在行政相對(duì)人看來(lái)，只要牽涉其利益受損，就一定是具體行政行為，具有可訴性。但如果是作為民事訴訟的證明文書(shū)，其是否是具體行政行為，確實(shí)容易帶來(lái)誤解和爭(zhēng)論。下面一則案例，很好闡釋了信訪機(jī)構(gòu)出具的書(shū)面證明，不是具體行政行為，不具有可訴性。二、案情于某與 ＸＧ公司因勞動(dòng)爭(zhēng)議引起訴訟，在該案二審期間，某信訪機(jī)構(gòu)于 ２０１５年 ４月 ２８日為于某出具一份 《證明》，證實(shí)于某為勞動(dòng)爭(zhēng)議一事，持續(xù)多次上訪表達(dá)訴求。為此，在于某的勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟中，某法院將該證明作為于某的訴求沒(méi)有超過(guò)訴訟時(shí)效期間的證據(jù)予以采信，導(dǎo)致 ＸＧ公司主張于某的起訴超過(guò)訴訟時(shí)效的主張不能成立而承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。ＸＧ公司認(rèn)為該 《證明》是信訪機(jī)構(gòu)的行政行為，且其內(nèi)容沒(méi)有相關(guān)依據(jù)，也不符合事實(shí)，遂于 ２０１５年 ９月 １４日向某市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。某市人民政府于 ２０１５年 ９月 ２１日作出 《不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)決定書(shū)》，以某信訪機(jī)構(gòu)出具 《證明》的行為不是具體行政行為為由，決定不予受理 ＸＧ公司的復(fù)議申請(qǐng)。ＸＧ公司對(duì)該決定不服，于 ２０１５年 ９月 ３０日向某市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，要求判令被告撤銷 《不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)決定書(shū)》。某市中級(jí)人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為： 《不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)決定書(shū)》適用法律正確，ＸＧ公司要求撤銷 《不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)決定書(shū)》的主張不能成立，依照 《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，判決駁回原告 ＸＧ公司的訴訟請(qǐng)求。 — ２０— 三、爭(zhēng)議焦點(diǎn)本案爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)是某信訪機(jī)構(gòu)出具證明的行為是否是具體行政行為？四、案例分析（一）原告的主要觀點(diǎn)原告認(rèn)為，信訪機(jī)構(gòu)的證明行為是具體行政行為，市政府應(yīng)當(dāng)受理此行政復(fù)議案件：１、從表現(xiàn)形式上看，是職權(quán)機(jī)構(gòu)出具的對(duì)行政相對(duì)人發(fā)生影響的具體行為，具有具體行政行為表面征象；２、信訪機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)構(gòu)，其本身具有一定的公信力，其出具的行為必須慎重、嚴(yán)謹(jǐn)，不能侵害第三人的合法權(quán)益。信訪機(jī)構(gòu)為于某出具的 《證明》行為，導(dǎo)致了勞動(dòng)爭(zhēng)議案件在二審中進(jìn)入實(shí)體審查，并使原告承擔(dān)了不該承擔(dān)的法律責(zé)任。３、信訪機(jī)構(gòu)的 《證明》行為是由職權(quán)行為帶來(lái)的，必須有事實(shí)依據(jù)。信訪機(jī)構(gòu)必須舉證證明于某上訪的事實(shí)，提供有關(guān)信訪登記臺(tái)帳，證明其證明行為的真實(shí)性；４、信訪機(jī)構(gòu)作為信訪接待處理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)依據(jù) 《信訪條例》規(guī)定進(jìn)行處置，根據(jù)職權(quán)法定基本原則，信訪機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)出具 《證明》行為。５、信訪機(jī)構(gòu)的 《證明》行為，給原告帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)損失，且可能會(huì)帶來(lái)國(guó)企改革改制的攀比效應(yīng)，信訪機(jī)構(gòu)對(duì)此應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。（二）法院判決及理由法院認(rèn)為：具體行政行為是行政主體依法行使行政權(quán)力，對(duì)特定的行政相對(duì)人作出的有關(guān)其權(quán)利義務(wù)的單方行政職權(quán)行為。行政行為具有以下特征：１、行政行為是執(zhí)行法律的行為，任何行政行為均須有法律根據(jù)，具有從屬法律性，沒(méi)有法律的明確規(guī)定或授權(quán)，不得作出任何行政行為；２、行政行為具有一定的裁量性；３、行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)具有單方意志性，不必于行政相對(duì)方協(xié)商或征得其統(tǒng)一，即可依法自主作出；４、行政行為是以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，帶有強(qiáng)制性，行政相對(duì)方必須服從并配合行政行為。否則，行政主體將予以制裁或強(qiáng)制執(zhí)行。這種強(qiáng)制性與單方意志性是緊密聯(lián)系在一起的，沒(méi)有行政行為的強(qiáng)制性，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政行為的單方意志性。５、效力先定性，行政行為一經(jīng)作出，就事先假定其符合法律規(guī)定。本案中信訪機(jī)構(gòu)為于某出具 《證明》行為，是信訪局作為民事訴訟證人，就其了解的客觀事實(shí)向人民法院出具證據(jù)材料的行為，其行為因不具有行政行為的上述特征，故不是具體行政行為。即使原告認(rèn) — ２１— 為信訪機(jī)構(gòu)的 《證明》內(nèi)容不符合事實(shí)，原告也只能依照民事訴訟的有關(guān)救濟(jì)途徑處理。原告就 《證明》行為申請(qǐng)行政復(fù)議，不符合 《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》關(guān)于受理行政復(fù)議范圍的有關(guān)規(guī)定，被告市政府作出的《不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)決定書(shū)》，適用法律正確。原告要求撤銷 《不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)決定書(shū)》的主張不能成立。依照 《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。（三）法理分析本案應(yīng)從兩個(gè)方面分析：一是關(guān)于 《證明》行為的性質(zhì)，是否屬于具體行政行為。根據(jù)行政法基本理論，作為行政行為，具有以下基本特征：（１）主體。國(guó)家行政機(jī)構(gòu)或依法授權(quán)的相關(guān)組織。（２）行為特征，具有強(qiáng)制性、單方性、效力先定性等基本特征；（３）行為內(nèi)容，具有對(duì)行政相對(duì)人行為的約束性；（４）行為后果，會(huì)給行政相對(duì)人帶來(lái)直接或間接法律關(guān)系，產(chǎn)生直接影響。因此，從上述分析來(lái)看，信訪機(jī)構(gòu)出具的 《證明》行為，不具有行政行為的基本特征，不具有行為后果的直接性。因此，某法院將 《證明》行為界定為非行政行為是有充分理論依據(jù)的。二是關(guān)于 《證明》行為是否屬于行政復(fù)議受案范圍。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)， 《證明》行為不屬于行政行為，就不屬于行政復(fù)議受案范圍。 《行政復(fù)議法》、 《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)此有明確規(guī)定。五、有關(guān)啟示本案說(shuō)明了行政機(jī)構(gòu)出具的作為民事訴訟適用的 《證明》行為，不是具體行政行為，具有不可訴性。這一點(diǎn)，可以為行政機(jī)構(gòu)行政風(fēng)險(xiǎn)避免帶來(lái)正面啟發(fā)。從人社部門現(xiàn)有的法律法規(guī)來(lái)分析，有些行為是具有不可訴性，不是具體行政行為，如勞動(dòng)能力鑒定行為、職稱評(píng)審委員會(huì)職稱評(píng)審行為等。建議充分發(fā)揮這些制度作用，防范行政風(fēng)險(xiǎn)，這也是依法行政的基本要求。